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美元霸权下,SWIFT也不得不“认敌作父”
2020-06-11 | 云锋金融


云锋导读

2018年以来,美国从贸易、科技及金融等多个方面给中国增加阻力,SWIFT(Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunication 环球同业银行金融电讯协会)这个“中立”的组织也成为霸权工具之一。


进行海外汇款时经常需要用到“SWIFT code”,即SWIFT系统的银行识别代码,可以说SWIFT几乎垄断了整个跨境汇款市场。作为世界上最大的金融信息系统之一, SWIFT从创立至今已有47年。但在成立之初,从未有人想过它会成为美国金融制裁的“重要武器”。


原本公平的中立者缘何改变立场?让我们回溯天平倾斜之路。






防止美国一家独大

 
在SWIFT之前,电传(Telex)是跨境转账的唯一方式,因为需要接收者人为地对编码解释和执行,不仅低效,还有很多操作错误,给国际支付带来了很大负担。
 
随着大型跨国银行将注意力转向发展国际业务,对可靠的计算机通信系统的需求骤增。大银行的客户遍布全球,跨国公司和跨国银行之间的合作导致了若干不同的电子数据交换(EDI)系统的发展,它们利用邮政、电话和电报系统开发私有网络,为国际金融交易制定独特的内部标准。
 
SWIFT是欧洲在支付领域联合成立的组织,略带讽刺的是,其诞生之初的意图是为对抗美国的一家独大。
 
美国的花旗银行(Citibank)是最早的试行者。上世纪70年代初,花旗位于纽约的IT中心开发了一种名为MARTI(机器可读电报输入)的专有消息标准,试图将自己的专有标准用于国际支付,但遭到了银行界(尤其是欧洲)的反对。
 
1973年,在法国和荷兰银行敦促下,6家主要的国际银行在比利时法律下共同成立了SWIFT,以组织的形式将成员联系在一起。随即得到了来自15个国家的239家银行的支持。
 
SWIFT的业务主要是传输信息流,是跨境资金划付的基础。该信息包含了有关银行、账户持有人、转账金额、转账日期等。与美国的CHIPS、BACS等其他电子资金转账(electronic funds transfer EFTs)不同,SWIFT仅是“不带感情”的信息传达者,关键的业务和解释还是要银行负责。因此,SWIFT系统可以接近国家清算系统、外汇交易系统和债券结算中心等平台。
 
1977年,SWIFT系统传输了第一条信息;1979年,SWIFT在美国的第一个办公中心建立。
 
1984年,美国国会称:SWIFT是一种与这些大型银行内部系统竞争的手段。但那时美国联邦系统,如FEDWIRE(由美联储银行拥有和运营)和BANKWIRE(一家私营机构),满足了美国国内银行间对消息传输的需求。
 
尽管从经济角度美国对于跨国支付系统并无迫切需要,但SWIFT掌握大量通过其传输的资产信息。金融是现代经济的血液,而掌握“血液”流向的机构具有战略意义。
 
巨量有价值的信息被美国盯上,但那时的SWIFT尚能坚守中立的初衷。
 
上世纪80年代末,时任美国司法部助理总检察长鲍勃·穆勒曾与SWIFT接洽,希望调阅信息,但被婉拒。受G10集团各国央行及欧央行的监督,SWIFT很清楚,即使是美国的司法部门也无权让其提供数据,而且SWIFT作为中立的基础设施服务方不应该给任何国家让路。
 
20世纪90年代初,SWIFT卷入到关于识别和跟踪非法活动的讨论。
 
时任SWIFT首席执行官的Lenny Schrank后来回忆,他在1992年上任后的第一次会议接触了反洗钱政府间金融行动特别工作组(FATF)的Alexander Karrer。当时,FATF希望与SWIFT合作使调查更容易。这是SWIFT的管理者第一次开始思考:也许我们有一些政府需要的数据。
 
不过,当FATF向SWIFT提出信息要求时,Lenny Schrank表示:“我们不接受组织或政府传票。”美国多次尝试调用SWIFT数据,而未能成功。
 




中立的SWIFT

 
中立的国际组织让步于美国的要求,缘起于地缘政治紧张加剧。
 
2001年911事件令全球共愤。美国启动恐怖分子财务追踪计划(Terrorist  Finance Tracking Program, TFTP),授权美国财政部可以追踪恐怖分子的资金流动。
 
在调查恐怖主义活动时,美国财政部再次联系了SWIFT。根据TFTP,财政部发布了与恐怖分子有关的行政传票。
 
美国财政部邀请SWIFT的首席执行官Lenny Schrank参观财政部大楼。醉翁之意不在酒,时任财政部长O'Neill和财政部总法律顾问Aufhauser希望借此机会与SWIFT达成协议。
 
Aufhauser担当本次谈判的主力,他颇有信心,因为根据IEEPA(国际紧急经济权利法)*, 政府已拥有申请检索数据的法律权力。Aufhauser对他说:“(如果不同意的话)你可以去法庭挑战我们,但这对双方都不利。我不认为你能赢,而且你其实也并不想赢。”
 
的确,虽然Schrank身在其位,但他是一个美国人,911事件的发生改变了太多事。
 
谈判结束后不久,SWIFT与美国签署了谈判条款以及一份谅解备忘录(MoU),包括对财政部访问和使用SWIFT数据的限制,针对有限目的的数据请求和审计流程。但无论是美国利用法律强制手段获取信息以追踪可疑恐怖资金流动的细节,还是SWIFT参与该计划的细节,都没有公开。
 
反恐为美国获得SWIFT的数据铺平了道路,而比利时与美国之间的一份谅解备忘录(MoU),使美国财政部有能力实时追踪远在境外的资金流动。
 
即使现在看,Schrank当初的决定也是有些激进的。SWIFT本应是中立机构,不涉足政治,但这项计划却表现出与美国合作的意愿。Schrank说服了董事会做出了一个艰难而冒险的决定,但一旦事情曝光,银行界和舆论界绝不会如此宽容。
 
后来,Aufhauser回忆说:“如果没有Schrank的承诺、信任和承担风险的意愿,这项合作不可能成功。Schrank就是一切。”
 
到2001年10月底,财政部就已从SWIFT获得了它需要的信息。之后,财政部每月向SWIFT发送一份传票,每份传票中包含多个与疑似恐怖主义有关的数据请求。
 
此外,美元在全球贸易中占主导地位,2014年在地区间贸易中占79.5%的份额。SWIFT的日常运转已离不开美国的支持。
 
权衡之下,天平向美国倾斜。
 






911改变了一切

 
然而,世上没有不透风的墙。
 
2006年,财政部新闻发言人弗拉托接到了《纽约时报》记者的电话,他知道事情不妙。若没有妥善处理舆论,财政部、政府和SWIFT将受到严重打击。
 
2006年6月23日,《纽约时报》在头版头条刊登了“美国秘密搜集银行数据以阻止恐怖活动”的报道。同日,《华尔街日报》、《洛杉矶时报》、《华盛顿邮报》争先报道,揭示了美国恐怖分子财务追踪计划(TFTP)。
 
一石激起千层浪,舆论开始发酵,政府立刻回击。
 
布什总统称这些报道是“可耻的”;时任财政部长约翰·斯诺在6天后写信给《时代周刊》编辑:“《时代周刊》提醒了恐怖分子,破坏了一个非常成功的反恐计划。”国会对该计划遭到破坏感到愤怒,共和党参议员吉姆·邦宁要求司法部长追究《纽约时报》的叛国罪;众议院国土安全委员会共和党籍主席彼得·金呼吁调查该报发表文章的决定是否违反了《间谍法》;共和党众议员海沃思要求暂停《泰晤士报》的国会记者证。
 
舆论愈演愈烈,SWIFT不得不发出声明回应:“SWIFT非常重视其作为国际金融体系关键基础设施的作用,并与有关当局合作,防止对国际金融体系的非法使用……财政部已对数据使用的目的、保密性和监管做出重要保证。独立审计对此提供了额外保证,确保充分遵守保护措施。” 
 
2006年9月,比利时政府宣布与美国政府当局进行这些SWIFT交易违反了比利时和欧洲的隐私法。荷兰数据保护局声称,荷兰银行如果将其客户的数据移交给美国政府,可能会面临罚款。
 
2009年,除美国和荷兰外,SWIFT在瑞士开设了第三个数据中心。同年,SWIFT引入了新的分布式架构,包括两个消息传递区域:欧洲和跨大西洋,因此来自欧洲SWIFT成员的数据不再镜像到美国数据中心。欧洲区域消息存储在荷兰和瑞士操作中心;跨大西洋区域消息存储在美国和瑞士操作中心。欧洲以外的国家被默认分配到跨大西洋区域,但可以选择将其消息存储在欧洲区域。
 
2010年6月,SWIFT将数据库的镜像副本从美国移到欧洲,欧盟达成了一项“SWIFT协议”,派遣调查法官作为欧盟的高级代表赴美国,以监控TFTP的活动,同时要求美国尽可能缩小使用的数据量。
 
然而,故事至此并未结束,美国真能“安分守己”吗?
 
外国银行需要能够处理美元交易才能开展日常业务,这意味着它们很容易受到美国压力的影响。具体来说,需要美国2006年开始部署的“次级制裁”系统(secondary sanctions )来实施。
 
正如Zarate在《财政部的战争》那本书里所描述的那样,美国发现“银行是最重要的,是国际体系的韧带”用前财政部外交事务高级官员Rachel Loeffler的话来说:“美国的国家安全政策和国际银行体系已经密不可分。” 
 
如果美国外交目标未达成,它就很可能威胁切断外国金融机构使用美元清算系统的权限。2013年,美国中央情报局和国家安全局(NSA)前雇员爱德华·斯诺登为这一猜测提供了确凿的证据。
 
他曝光的文件证实了:尽管有SWIFT协议的存在,但美国还是启动了一个特别项目直接获取SWIFT的所有信息。当然,所有项目机制都是以打击洗钱、恐怖主义、贩卖武器和毒品等名义进行的。
 
奥巴马选举口号——
“是的,我们可以” “是的,我们在监视你!”


图片来源:MORRISJFWONG
 
2012年,美国借助SWIFT制裁伊朗也侧面反应出,SWIFT已经成为美国的金融武器。
 
2012年2月,美国参议院银行委员会一致批准了对SWIFT的制裁,旨在迫使比利时金融电信网络终止与黑名单中伊朗银行的联系。SWIFT无从抵抗,如果不禁止疑似伊朗实体利用其网络,其董事会和股东有可能受到处罚。2012年3月,在美国的威胁下,SWIFT取消了被美国列入黑名单的伊朗金融机构的会员资格。SWIFT还宣布:“根据欧盟对伊朗金融业制裁的规定,终止对30家伊朗银行跨境支付服务项目”
 
如果一个银行被SWIFT“开除”,就相当于被全世界其他银行隔离。 

“将伊朗脱离SWIFT是进一步孤立伊朗和伊朗金融交易流动的一种非常有效的方式。”
这一打击效果的确立竿见影,伊朗公司不得不重启哈瓦拉支付系统代替SWIFT,交易时间变得更长,成本也更昂贵,对伊朗的石油出口带来严重打击。2012年10月,伊朗总统马哈茂德·艾哈迈迪内贾德哀叹:“伊朗经济受到了直接的冲击,石油出口锐减,银行转账被禁止,汇率暴跌。” 2015年7月,伊核协议通过。
 
伊朗石油出口金额


资料来源:Wind,云锋金融整理
 
SWIFT的一些成员都在质疑它是否是西方的政治工具。如果能剔除伊朗,那么是否能够对叙利亚、朝鲜等其他受到大国指责的国家或金融机构使用同样的手段?
 
如今,金融排斥被视为一种主要的手段,即便SWIFT的高管们希望伊朗是个例,但可能为时已晚。
 
2017年3月,受朝核问题的影响,SWIFT响应联合国要求,将朝鲜银行剔出系统;2018年11月,伊核危机再次升级,财政部部长史蒂芬·姆努钦放话:“如果SWIFT为伊朗银行提供服务,它可能会受到制裁。”
 
至此,SWIFT的“中立性”已经备受质疑,但它已经没有回头路可走。
 
时至今日,SWIFT已然覆盖200 多个国家和地区,串联11,000 多家机构,每天发送大约3360万笔交易信息。
 
SWIFT系统发布的交易信息量,百万条


资料来源:SWIFT官网
 




你有张良计,我有过墙梯

  
德国总理默克尔称“银行不喜欢制裁,但更不喜欢可能被恐怖分子交易渗透、不被美元接纳的转账系统。” 默克尔泼冷水的原因在于美元体系过于强大。在SWIFT系统中,美元交易金额占到40%以上,处境十分艰难。
 
“你有张良计,我有过墙梯”,未雨绸缪的行动已然开始,一方面积极思考SWIFT“替代品”,另一方面是试图改善技术本身。
 
2014年,受到威胁的俄罗斯创建了SPFS(金融信息传输系统),想要作为SWIFT的替代品,但目前仅在俄罗斯境内有效。2018年11月,欧盟推出了“目标即时支付结算”(Target Instant Payment Settlement)系统。如今,欧洲的个人和企业可以即时向对方支付欧元。
 
关于技术本身,不仅SWIFT,其他机构都在思变。
 
SWIFT总的逻辑不变,试图在速度和便利性上进行改革。
 
两年前,SWIFT提出全球支付倡议(GPI),这抢去了很多竞争对手的业务。SWIFT的成员大多是世界主要银行,不到一年,就有160家银行使用GPI。并且,SWIFT计划2021年开放ISO 20022标准,这将使银行能够跨国界并通过国内系统直接将即时付款引导至最终受益人的账户,允许较小的市场更快地国际化并扩大范围。
 
但近几年区块链技术的兴起,给了SWIFT些许威胁。
 
Ripple公司采用加密货币XRP作为国际支付标准,通过合作银行专注于零售支付;总部位于泰国的公司Lightnet,也旨在通过提供基于区块链的汇款服务来取代“低效”的SWIFT(全球银行间金融电信协会)系统。
 
SWIFT依然重要,美元依然强势,而时代已然不同。

结语 

美国前国务卿乔治·舒尔茨曾经一针见血地阐述了美国的矛盾心态:“美国人是讲道义的人民,希望外交政策反映举国拥护的价值观;但是美国人也是务实的人民,希望外交政策收到成效。” 
 
在将近40年的斡旋中,不管SWIFT是否承认,它都已是美国的制裁工具之一。Schrank坚持的“非政治性”的SWIFT,最终站在美国身后。
 
但如今这个风云变幻的时代,技术发展、世界局势改变,强者是否会恒强有了太多变数。
 
*IEEPA:国际紧急经济权力法(International Emergency Economic Powers Act)授权总统宣布国家紧急状态后规范商业的权力,以应对外国的任何异常状况或特殊威胁。
 
参考资料:
伦敦政经大学,Origins and Development of SWIFT, 1973–2009
The Nation,SWIFT: A Modest Proposal?
Cooperatice governance for network innovation, standards, and community. Susan V. Scott, ‎Markos Zachariadis , ‎Political Science
Treasury's war
《隐秘战争》
America’s Misuse of Its Financial Infrastructure


本文作者:王润梦,马君研

封面来源:Unsplash

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